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MES, anatomia di una riforma ragionevole

Affermazioni false e critiche fuorvianti hanno dominato il dibattito attorno al fondo salva stati europeo. La verità è un'altra.

di Fabio Colasanti |

Nel corso delle ultime settimane c'è stato un dibattito molto "gridato" su di una proposta di riforma del Meccanismo europeo di stabilità (MES) creato nel 2012, il cosiddetto "fondo salva-stati" europeo.  

Che si discuta della nostra partecipazione al processo di integrazione europeo è una cosa positiva che è spesso mancata nel passato. Purtroppo, il dibattito delle scorse settimane è stato dominato da affermazioni platealmente false ripetute in maniera imperterrita di fronte alle telecamere da parte di alcuni esponenti politici molto conosciuti. Alcune persone – penso in particolare a Irene Tinagli, Luigi Marattin, Carlo Cottarelli e Roberto Perotti – hanno invece fatto del loro meglio per smontare queste bufale.

Adesso che le acque si sono un poco calmate, vorrei commentare un certo numero di critiche più serie che sono state avanzate da varie persone e che in gran parte non condivido.

La maggior parte delle critiche espresse mi sembrano errate dal punto di vista tecnico, alcune attribuiscono un'importanza esagerata ad alcuni fattori che considero non molto importanti ed altre sono basate su di una lettura che non considero corretta di quello che è oggi l'Unione europea. Oggi questa non è un organismo federale e con lo scoppio della crisi dei debiti sovrani la dimensione intergovernativa è diventata più importante. La cosa sicuramente non è positiva, ma è illusorio sperare che una riforma di un trattato come quello del MES permetta un cambio di direzione. La Commissione europea aveva proposto di trasformare il MES in un vero Fondo monetario europeo e di inserirlo meglio nel quadro istituzionale comunitario, ma le sue proposte sono state respinte.   Molti rilievi mi sembrano poi essere soprattutto basati su di una posizione critica nei confronti dell'insieme delle politiche economiche oggi seguite dai paesi europei più che su di una vera critica della riforma del MES. Criticano implicitamente delle decisioni passate prese con la piena partecipazione dell'Italia.

Un primo gruppo di critiche riguarda la "condizionalità" dei prestiti concessi dal MES.  Alcuni criticano il fatto stesso che questa condizionalità esista, altri le sue modalità così come sono apparse negli interventi a favore di Grecia, Irlanda, Portogallo e Cipro.

Ma la condizionalità dei prestiti è una ovvia necessità. C'è mai un prestatore che non cerchi di garantirsi il rimborso di quanto prestato? Il FMI ha sempre imposto delle condizioni di politica economica per i suoi interventi. Interventi più lontani nel tempo, fatti tra singoli paesi, hanno perfino comportato il deposito di garanzie in oro. Come ci si può stupire per il fatto che anche i prestiti del MES siano accompagnati da condizioni di politica economica?  

La crisi del debito sovrano di alcuni paesi dell'eurozona ha cambiato in maniera fondamentale gli interventi di aiuto dei paesi che incontrano difficoltà finanziarie e li ha portati a dimensioni che rendono la condizionalità ancora più necessaria. Gli interventi del passato – basta pensare a quelli degli ultimi decenni del FMI per la Russia, l'Argentina, i paesi asiatici - hanno riguardato soprattutto crisi della bilancia dei pagamenti e hanno avuto come obiettivo principale il permettere di continuare a finanziare le importazioni.   

Questi interventi, sicuramente sempre grandi in valore assoluto, rappresentavano qualche punto di PIL del paese beneficiario. Nel momento in cui si è dovuti intervenire non più sulla bilancia dei pagamenti, ma sulle finanze pubbliche dei paesi l'ammontare degli interventi è aumentato in maniera spettacolare. Nel 1998 il FMI aveva prestato alla Russia meno di 5 miliardi di dollari; al momento della crisi del 2001 l'esposizione del FMI nei confronti dell'Argentina aveva raggiunto i 14 miliardi di dollari; l'aiuto all'insieme dei paesi asiatici nel 1997 era stato di 40 miliardi di dollari.

L'aiuto concesso nel 2010 alla piccola Irlanda è stato di 67.5 miliardi di euro, una cifra pari al 20 per cento del PIL irlandese del 2019, e quello al Portogallo di 78 miliardi (37 per cento del PIL). L'esposizione odierna dei paesi dell'eurozona nei confronti della Grecia è di 260 miliardi di euro, una cifra che rappresenta il 137 per cento del PIL greco del 2019. La capacità massima di prestito del MES è di 500 miliardi di euro. Se un paese beneficiario non potesse rimborsare i prestiti ricevuti, questo avrebbe delle conseguenze forti per i bilanci dei paesi membri dell'eurozona. Come si può immaginare che prestiti di queste dimensioni non costituiscano delle decisioni di una grossa importanza politica per tutti i paesi dell'eurozona e non siano accompagnati da condizioni di politica economica? In una prospettiva tutta italiana, bisogna ricordare che il nostro paese ha prestato soldi alla Grecia (il 17.7 percento di 260 miliardi di euro fa più di 45 miliardi) e che è suo specifico interesse che i crediti estesi ai paesi in difficoltà siano accompagnati da condizioni macroeconomiche che minimizzano il rischio.

Passo alle critiche al contenuto della condizionalità. È logico che questo sia in linea con l'orientamento di politica economica che il club si è dato. Se l'Unione europea e l'eurozona hanno deciso di seguire politiche di bilancio come quelle definite nei Trattati e nel Fiscal Compact, sarebbe strano aspettarsi che le raccomandazioni del MES possano essere molto diverse. Non riesco a capire come alcuni commentatori possano suggerire al governo italiano di rifiutare l'imposizione delle regole del Fiscal Compact quando questo fa parte della nostra Costituzione! È sicuramente legittimo pensare che il Fiscal Compact e altre decisioni europee di politica economica siano sbagliati, ma la critica va fatta quando si discute di queste politiche e di queste decisioni e non su di un accordo che deriva da queste.

Molti dubbi derivano dalla paura che gli interventi del MES aumentino il rischio di una ristrutturazione del debito pubblico di un paese. Si tratta di una critica più seria. Il timore è che il solo fatto di definire procedure o regole per organizzare l'eventuale default di un paese possa far pensare agli investitori che questa possibilità stia diventando più probabile. Le autorità pubbliche in questo campo devono essere molto attente e si trovano di fronte a due esigenze contrastanti. Da un lato, una ristrutturazione del debito pubblico di un paese in serie difficoltà non può mai essere esclusa qualunque cosa i testi e le dichiarazioni ufficiali sostengano.  Al tempo stesso, bisogna fare il possibile perché l'inevitabile "punizione" ex-post di chi forse ha prestato troppo alla leggera, non scoraggi gli investitori futuri. Dopo la crisi dell'Argentina del 2001 lo staff del FMI cominciò a lavorare sulla definizione di un protocollo (nel senso in cui questo termine è utilizzato in medicina) da seguire per eventuali nuove ristrutturazioni. La cosa non piacque affatto agli stati membri dell'organizzazione che chiesero che i lavori cessassero e che non si parlasse più pubblicamente di questo tema.

Poi venne la crisi greca del 2010. Inizialmente, sotto la pressione della BCE e dei paesi che avevano paura di un possibile contagio, si decise di evitare il default della Grecia per paura che il default della piccola Grecia potesse rappresentare per il sistema finanziario europeo quello che il fallimento della piccola Lehman Brothers aveva rappresentato per il sistema finanziario mondiale. Ben presto però ci si rese conto che la situazione economica della Grecia era molto più grave di quanto si era inizialmente pensato. Per di più, cominciarono a levarsi voci che consideravano l'evitare il default della Grecia come un favore fatto a delle banche che avevano troppo facilmente prestato fondi al paese. Si cominciò quindi a parlare dell'organizzazione del default della Grecia sotto l'eufemismo diplomatico di "partecipazione del settore privato".

Ma la preparazione del default della Grecia si rivelò un'operazione politicamente e tecnicamente complicata. La prima decisione politica sul tema fu presa nell'ottobre 2010 durante una passeggiata sulla spiaggia di Deauville tra Angela Merkel e Nicholas Sarkozy; la cancellazione di titoli di stato greci per 126.6 miliardi fu realizzata in due fasi nel marzo e nel dicembre 2012. Se ci fossero state le guidelines che lo staff del FMI voleva pubblicare nel 2002/2003 forse le cose sarebbero state un poco più facili (un default però, per quanto bene organizzato, è sempre un evento catastrofico per il paese che lo subisce).   

Quando si organizza un default ci sono dei negoziati con i creditori. Il taglio del valore dei titoli si fa poi sulla base dei risultati di questi negoziati e di un voto finale con una maggioranza abbastanza alta dei creditori, di solito il 75 per cento (un banchiere ha però definito l'accordo sul default greco "volontario tanto quanto una confessione ottenuta dall'Inquisizione"). Ma nel caso greco non sempre esistevano nei contratti alla base dell'emissione dei titoli di stato greci delle clausole che permettessero di imporre a tutti i detentori i risultati dell'accordo raggiunto con una super maggioranza (clausole chiamate "Collective Action Clauses" o CACs).  

Questo permise ad un gruppo di detentori di titoli per circa 6.4 miliardi di euro di rifiutare il taglio del valore nominale di questi titoli e di esigere invece il loro rimborso integrale alla scadenza. Di fronte alla dubbia situazione legale, si preferì cedere a quello che si può considerare un ricatto nonostante il fatto che questi detentori fossero soprattutto fondi speculativi che avevano comprato i titoli sul mercato per un tozzo di pane dopo lo scoppio della crisi. Problemi simili erano apparsi nel caso del default argentino e avevano portato a decisioni giudiziarie contro il governo argentino e a situazioni imbarazzanti (per esempio, il sequestro nel 2012 della nave scuola della marina argentina, Libertad, in un porto del Ghana).

Per far fronte a problemi simili, i paesi dell'Unione europea decisero già nel Consiglio europeo del 24-25 marzo 2011 di introdurre in tutti i contratti alla base delle emissioni di titoli di stato in euro delle CACs a partire dal luglio 2013 (data poi anticipata al gennaio 2013 nel trattato che ha creato il MES). Quindi le clausole che molti stati avevano introdotto anche prima nei loro contratti si stanno gradualmente generalizzando. Ma l'esperienza della ristrutturazione greca e anche le tarde conseguenze di quella argentina hanno messo però in evidenza i limiti delle CACs introdotte con queste decisioni. Queste clausole richiedono accordi e voti separati per ogni emissione di titoli e il debito di un paese ne contiene molte decine se non centinaia. Questo rende le operazioni di ristrutturazione molto impegnative.

Nella riforma in corso del MES si è quindi proposto di sostituire queste CACs con delle altre clausole che creino la possibilità di avere un solo negoziato e un solo voto per tutta la parte del debito pubblico di cui si propone la ristrutturazione. Questo è tutto quello che c'è nella bozza di riforma sulle possibili ristrutturazioni del debito pubblico di paesi in difficoltà che decidessero di richiedere l'aiuto del MES. Si era discusso anche dell'adozione di alcune regole da seguire per decidere se un debito pubblico andava ristrutturato o meno, ma la proposta non è stata accettata.

Quindi, per quanto riguarda la ristrutturazione dei debiti pubblici, tutto quello che c'è nella riforma è una modifica tecnica delle CACs che a me sembra molto ragionevole. Certo, anche questa piccola modifica va nel senso di rendere un poco più facile una ristrutturazione di un debito pubblico e solleva i rischi che ho ricordato. Ma che impatto effettivo può avere?   E dopo il default della Grecia e gli interventi del FMI e dei paesi dell'eurozona per aiutare Irlanda, Portogallo e Cipro si può veramente sostenere che questa modifica potrebbe svegliare un cane che dormirebbe? Si può pensare che i mercati non tengano già conto del rischio di una ristrutturazione del debito pubblico di alcuni paesi dell'eurozona?

Alcuni commentatori hanno criticato il fatto che, secondo loro, con la riforma il MES assumerebbe un ruolo più importante rispetto a quello della la Commissione europea. Alcuni commentatori hanno criticato il fatto che le analisi del MES sulla sostenibilità del debito pubblico avrebbero più peso delle valutazioni "politiche" della Commissione europea.    Ma da questo punto la riforma non cambia nulla. Le decisioni sugli aiuti del MES e su quelli del suo predecessore, l'EFSF, sono state tutte prese a livello intergovernativo. Il Consiglio dei governatori del MES è composto dai ministri del Tesoro dei 19 paesi membri.   Per chi vorrebbe un'Europa che si sviluppi su linee federali questo è un sicuramente un problema, ma rispecchia la situazione che si è sviluppata dalla crisi dal 2010 ad oggi. Va poi osservato che nel 2012 il MES praticamente non esisteva; tutto il lavoro operativo doveva essere fatto da qualcun altro. Oggi il MES è un organismo che funziona da vari anni e ha delle ottime capacità tecniche (vorremmo diventasse il Fondo monetario europeo). Può quindi assumere funzioni che prima erano necessariamente delegate a qualcun altro. La sua collaborazione con la Commissione europea è definita in un Memorandum of Understanding negoziato da entrambe le istituzioni.

La riforma sul tavolo prevede anche una esplicitazione delle condizioni per l'assistenza "precauzionale" già prevista nel Trattato sul MES del 2012. L'esperienza delle crisi dell'eurozona ha mostrato che molto spesso la situazione sarebbe stata più facile da gestire se l'aiuto esterno fosse stato chiesto più rapidamente.  Per questo motivo le regole del MES prevedono la possibilità di concedere degli aiuti in via precauzionale, da usare se necessario. Questi aiuti precauzionali però non sono stati ancora mai richiesti anche perché avrebbero richiesto un negoziato e la firma di un accordo (Memorandum of Understanding, MoU), cosa che ha un certo impatto politico.  

Per facilitare l'accesso a questi aiuti si è pensato di definire delle condizioni standard per avervi diritto e che, se un paese le rispetta, il MoU non è più necessario. È un po' quello che fanno le banche per molti mutui o prestiti: se il cliente rispetta certe condizioni, non è necessario un esame approfondito della sua domanda. Alcuni hanno criticato il fatto che queste condizioni standard non corrispondano alla situazione italiana. Ma che oggi l'Italia sia fuori da molti parametri europei per quanto riguarda le finanze pubbliche è una cosa risaputa e non è certo colpa degli altri paesi. Se l'Italia avesse bisogno di un intervento del MES questo sarebbe sicuramente disponibile, ma la cosa richiederebbe un esame della situazione e la firma di un accordo di prestito (MoU). In ogni caso, con la definizione di queste condizioni standard per l'Italia non cambia nulla. Si definirebbe una procedura supplementare e semplificata alla quale però l'Italia non può accedere.

La modifica più importante che contiene la riforma del MES in discussione è la possibilità di prestiti al Single Resolution Board (SRB) incaricato di intervenire in caso di chiusura di una banca. Questa necessità nasce dal fatto che il fondo del SRB è alimentato progressivamente da contributi delle banche e che arriverà al livello previsto a regime solo nel 2023.   Questa è sempre stata una richiesta sostenuta dalle delegazioni italiane degli ultimi nostri governi viste le condizioni non proprio floride di alcune banche italiane.

Ruolo e importanza del MES. L'assenza del MES ci ha fatto pagare un forte prezzo in termini di mancata crescita economica e la sua creazione ha contribuito a farci uscire dalla crisi. Nel corso del 2011 tutti i paesi europei con una finanza pubblica in situazione non ideale sono stati messi sotto pressione dalle paure provocate dalle preparazioni del default greco. Gli investitori si sono detti che se un paese dell'eurozona andava in default questo avrebbe potuto succedere anche in altri casi. I tassi di interesse aumentarono in tutti i paesi in difficoltà e l'Irlanda e il Portogallo dovettero chiedere aiuto ai loro partner dell'eurozona, compresa l'Italia. Spagna e Italia si trovarono in una situazione critica, ma riuscirono ad evitare una crisi grazie a forti misure di restrizione di bilancio.  

Quasi tutti i paesi dell'Unione europea presero misure restrittive e nel 2012 la metà dei paesi europei andò in recessione mentre gli altri conobbero un forte rallentamento della crescita. I due anni di recessione dell'eurozona (2012-2013) sono il prezzo che abbiamo pagato per la nostra incapacità di reagire in maniera più rapida alla crisi che si era aperta con la richiesta di aiuto di George Papandreu del 23 aprile 2010.

L'uscita da questa crisi ha cominciato a delinearsi solo verso la metà del 2012 con due fatti cruciali. Il primo, e più importante, sono state le decisioni prese dal Consiglio europeo della zona euro del 29 giugno 2012 che ribadì la volontà di difendere e rafforzare l'unione monetaria e annunciò varie misure concrete per raggiungere questo obiettivo. Questa decisione creò poi gli spazi politici per l'azione della BCE annunciata da Mario Draghi pochi giorni dopo, il 26 luglio, con il famoso "Whatever it takes".

La creazione di un fondo salva-stati permanente, il MES, costituì un punto fondamentale dell'insieme di azioni che si svilupparono in quei mesi. La creazione del MES fu voluta fortemente dai paesi che più erano stati esposti alle conseguenze della crisi tra i quali c'era chiaramente l'Italia. La creazione del MES ha certo il limite del suo già ricordato carattere intergovernativo, ma al tempo stesso costituisce una prima applicazione pratica e su larga scala del principio degli eurobond: emissione di titoli sul mercato dei capitali garantiti da tutti gli stati membri.

Ma perché il MES potesse essere utile questo doveva poter raccogliere fondi alle condizioni migliori, doveva avere il rating più alto possibile, la "tripla A" (secondo la scala di Standard & Poors). Solo quattro paesi dell'eurozona hanno questo rating (Germania, Lussemburgo, Olanda e Finlandia). La sola garanzia degli stati membri non era quindi sufficiente per raggiungere questo obiettivo. Si ovviò riducendo la capacità di prestito del MES.  A fronte di un capitale di 700 miliardi (di cui 84 versati) si stabilì una capacità massima di prestito di soli 500 miliardi. Ma il risultato è che oggi il MES può prestare alla Grecia con scadenze molto lunghe e ad un tasso di interesse medio leggermente inferiore all'un per cento. Il MES ripresta i fondi che raccoglie alle stesse condizioni più una piccola commissione per finanziare le sue spese di funzionamento.

Il MES non ha una grande utilità per i paesi che hanno già un rating molto buono, a parte i vantaggi indiretti che derivano dalla riduzione o l'eliminazione delle tensioni sui mercati finanziari dell'eurozona. Il MES è invece vitale per i paesi "deboli". Non solo può prestare soldi a questi paesi qualora perdessero l'accesso al mercato, ma può farlo a condizioni molto convenienti dal punto di vista finanziario. Rimango pertanto basito di fronte a commenti che sembrano suggerire che il MES sia quasi una fregatura rifilata dai paesi del Nord Europa a Spagna, Italia e altri piccoli paesi.

Daniel Gros, nel corso della trasmissione televisiva "Agorà" del 4 dicembre scorso ha ben descritto la reazione dei paesi del nord Europa di fronte alle esitazioni italiane sulla riforma del MES. Ha detto che questa reazione avrebbe potuto riassumersi in un: "Credevamo di avervi fatto un favore. Se non volete questa riforma, non se ne fa nulla; per noi non è un problema. Contenti voi …".

Come ho già indicato, la riforma del MES è per molti semplicemente un'occasione per ripresentare critiche – sicuramente legittime – ad altre cose; a decisioni passate, alla creazione stessa del MES o alla politica economica dell'Unione europea. Del resto, nell'appello dei 32 economisti pubblicato da MicroMega si legge esplicitamente "L'ESM (acronimo inglese del MES) è un organismo per noi inutile: non ne abbiamo bisogno e comunque ricorrervi peggiorerebbe la nostra situazione".

La riforma del MES oggi in discussione è un passo avanti, anche se limitato. Si inserisce nel complesso quadro di misure che sarebbero necessarie per rafforzare l'eurozona. Recentemente il ministro delle Finanze tedesco, Olaf Scholz, ha mostrato una certa disponibilità a riprendere le discussioni sui tanti punti bloccati. Per ottenere passi avanti utili all'insieme dell'eurozona è necessario avere visioni chiare di cosa si vuole e costruire alleanze con altri paesi per raggiungere il consenso necessario. Non sono sicuro che le nostre esitazioni sul MES aiutino molto.