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Spendere per non crescere

Negli ultimi vent'anni abbiamo avuto la crescita più bassa, ma i debiti sono cresciuti in misura spaventosa.

di Fabio Colasanti |

Nel suo intervento al Forum Ambrosetti di Cernobbio, il presidente Sergio Mattarella ha parlato di una "necessaria revisione delle regole del Patto di Stabilità".   Non ha dato indicazioni sul tipo di modifiche che auspica, ma il riferimento alla necessità di questa revisione era in un paragrafo in cui auspicava una maggiore attenzione alla crescita economica.   E probabile, e auspicabile, che le sue parole provochino un ampio dibattito sul tema, non solo per contribuire alle eventuali revisioni, ma anche per chiarire meglio alla nostra pubblica opinione i termini in cui si pone il problema.

Come spesso succede, si tratta di un tema complesso che non è risolvibile nel semplice poter fare più disavanzi.   Tra il 1991, primo anno per il quale si hanno statistiche facilmente raffrontabili per tutti i paesi europei (è il primo anno della Germania riunificata), ed oggi l'Italia è stata il paese con il più basso tasso di crescita in Europa, più basso ancora di quello della Grecia.

In questi stessi anni il debito pubblico del nostro paese è aumentato di oltre 1600 miliardi di euro (il disavanzo medio nei 28 anni 1991-2018 è stato pari a poco più del tre per cento del PIL).   Nei venti anni di unione monetaria (1999-2018) il nostro debito è aumentato di 1060 miliardi e il nostro disavanzo medio annuo è stato praticamente identico a quello del periodo più lungo: poco più del tre per cento.   E questo nonostante i forti risparmi ottenuti sul servizio del debito: circa cinquanta miliardi di euro all'anno in meno rispetto agli anni novanta.  

Se la crescita nel medio/lungo periodo potesse essere "comprata" con i disavanzi avremmo dovuto essere i campioni della crescita in Europa, e invece portiamo la lanterna rossa.  

Per comprendere i termini in cui si pone il dibattito sulle regole di bilancio nell'unione monetaria è necessario ricordare due cose molto importanti.   La prima è che le regole sulle politiche di bilancio sono regole prudenziali analoghe a quelle applicate in molti altri campi.   I medici raccomandano di tenere il livello di colesterolo al di sotto di un certo valore e di non superare un certo peso; le autorità responsabili per la sicurezza stradale fissano dei limiti di velocità; in campo ambientale si fissano dei valori limite per la concentrazione di tante sostanze, e così via.  

Questo non significa che se si superano questi valori si verifichi subito un incidente o una situazione critica.   Al tempo stesso, è possibile che incidenti o situazioni critiche si verifichino anche rispettando scrupolosamente i limiti.  Ma è molto più probabile che ci si trovi in una situazione critica superando i valori soglia che non rispettandoli.   Le regole europee sui bilanci sono quindi un esempio dell'applicazione di un approccio prudenziale che accettiamo in mille altri campi.   Discutere di "flessibilità" sui vincoli di bilancio con l'Unione europea è come discutere di flessibilità con il proprio medico a proposito del peso corporeo o del livello di colesterolo.

La seconda è che le regole di bilancio non nascono da una richiesta degli economisti, ma sono state il risultato di una richiesta del mondo politico.   Per accettare il passaggio all'unione monetaria alcuni paesi hanno richiesto dagli altri paesi candidati delle garanzie che questi non avrebbero fatto "follie" di bilancio.   Visto che l'unione monetaria avrebbe portato ad una più forte integrazione finanziaria mentre le politiche di bilancio rimanevano una prerogativa nazionale, questi paesi hanno richiesto l'introduzione di regole sul disavanzo e sul debito.   In genere, gli economisti erano molto scettici sulla possibilità di ridurre una materia estremamente complessa come la valutazione del rischio di una crisi delle finanze pubbliche di un paese al rispetto di un paio di parametri.

La crisi dei debiti sovrani di alcuni paesi nel 2010-2011 ha mostrato che le regole del Patto di Stabilità non avevano evitato le "follie" (per esempio, l'aumento del 50 per cento della spesa pubblica corrente greca tra il 2004 ed il 2009).   Quindi il Patto di Stabilità è venuto meno al suo scopo fondamentale: la reciproca garanzia politica.   Per di più, l'essere vincolato al rispetto di due valori precisi qualunque fosse la situazione ciclica era apparso subito come un forte limite (Romano Prodi aveva chiamato "stupido" questo aspetto del Patto).

La crisi ha quindi portato all'adozione del Fiscal Compact che è più rigoroso nella sorveglianza delle politiche di bilancio e che tiene conto dell'andamento congiunturale.   Il problema è però che il tener conto dell'andamento congiunturale ha ridotto l'immediatezza del controllo del rispetto delle regole.   Con il Patto nella versione iniziale si dovevano rispettare certi valori per il disavanzo e il debito pubblico, grandezze facilmente consultabili sui siti di ogni ufficio statistico.   Ma per tener conto dell'andamento congiunturale bisogna far ricorso alla stima del tasso di crescita "potenziale", un dato non osservato e che deve essere stimato con delle metodologie complesse.  

A questa difficoltà si è aggiunta dal 2015 la "flessibilità" proposta dalla Commissione europea.   Per molti politici il Fiscal Compact è oggi una scatola nera di cui non capiscono il funzionamento e questo ha contribuito ad aumentare le diffidenze.   La Commissione europea ne ha fatto le spese: è vista come troppo tollerante da alcuni paesi e troppo rigorista da altri.   Molte proposte di modifica delle regole di bilancio avanzate da commentatori indipendenti insistono sulla necessità di una loro semplificazione.

Per di più esiste la preoccupazione che le regole attuali, nella loro asimmetria (ci sono strumenti per chiedere ad un paese di ridurre il proprio disavanzo, ma non ce ne sono di altrettanto efficaci per chiedere di aumentarlo) possano introdurre una tendenza restrittiva nell'insieme delle politiche di bilancio nazionali.   Per controbilanciare questo rischio, è stato creato un organismo incaricato di valutare l'appropriatezza della politica di bilancio dell'insieme dell'eurozona (lo European Fiscal Board), ma le sue raccomandazioni hanno poco peso.

Un problema aggiuntivo è che l'Unione europea non dispone di uno strumento di bilancio per stabilizzare la congiuntura e che la politica monetaria sembra aver fatto tutto quello che poteva.   Le proposte di creazione di un bilancio proprio dell'eurozona cercano di rispondere a questa preoccupazione.   Una risposta ad un eventuale rallentamento congiunturale attraverso un coordinamento delle politiche di bilancio nazionali sembra poco credibile.   La Commissione europea aveva fatto un passo in questa direzione nel novembre 2008 quando aveva raccomandato un'espansione dei disavanzi nazionali di almeno un punto di PIL oltre a quanto provocato automaticamente dalla recessione e ne ha fatti altri in diversi momenti invitando i paesi con margini di manovra per una politica di bilancio più espansiva ad utilizzarli.   Ma i risultati sono stati molto deludenti.

A Cernobbio il ministro delle finanze francese, Bruno Le Maire, si è dichiarato d'accordo con la proposta del presidente Mattarella, ma dal suo intervento si è capito che il suo "andare nella stessa direzione" si riferiva alle proposte francesi sul bilancio dell'eurozona piuttosto che ad una modifica delle regole di bilancio vere e proprie.

Cosa potrebbe essere modificato?    Si discute da anni di come migliorare la politica economica a livello europeo per ottenere una crescita più robusta.   Un'ottima analisi è contenuta nel documento presentato dal nostro Ministero delle Finanze nel febbraio 2016 (e quasi completamente ignorato dai nostri media): Una strategia europea condivisa per crescita, lavoro e stabilità.   I problemi analizzati nel documento si presentano oggi più o meno negli stessi termini del 2016, con in più qualche preoccupazione maggiore per la crescita.   Il documento presenta anche una lunga lista di proposte.   Ma sulla revisione delle regole di bilancio il documento dice ben poco; non propone certo l'abbandono del Fiscal Compact o una modifica dei suoi principi fondamentali.

Un'ultima osservazione.   Fin dagli inizi delle discussioni sull'unione monetaria si discute dell'introduzione o meno della cosiddetta "Golden Rule", ossia dell'idea che sarebbe legittimo per un paese indebitarsi per fare investimenti, ma non per finanziare la spesa corrente.  Nel caso delle regole di bilancio dell'unione monetaria questo significherebbe applicarle alla spesa corrente (con soglie ben diverse) e non tener conto delle spese per investimenti.   

L'idea è seducente – non limitare le spese che contribuiscono alla crescita - ma di applicazione molto difficile.   Cosa contribuisce più alla crescita?  La spesa di 10 milioni di euro per costruire un porticciolo da diporto o per rifare la piazza del mercato o la spesa degli stessi 10 milioni per il finanziamento di progetti di ricerca?   Il porticciolo e la piazza del mercato sono investimenti, i finanziamenti per la ricerca sono spesa corrente.   Il fornire alla pubblica amministrazione, alla giustizia, alle forze dell'ordine gli strumenti per il loro lavoro sono spese correnti.    Investire di più sull'università, la scuola e la salute consiste soprattutto in spese correnti.  

Chi si è occupato di queste cose in maniera concreta ha una paura blu delle discussioni di lana caprina che si svilupperebbero per far passare tutto come spese di investimento.   Oltre a tutto, questo ricreerebbe le difficoltà politiche tra i paesi membri che si vogliono evitare, ogni paese avrebbe dei dubbi su quello che gli altri cercano di far passare per spese di investimento.   La Commissione europea ed Eurostat si troverebbero in una situazione molto difficile, dovrebbero controllare i dettagli di ogni bilancio nazionale.

In ogni caso, come ha osservato Mario Monti, la discussione delle regole di bilancio non è facilitata dal fatto che le proposte di modifica vengano dal paese che ha le maggiori difficoltà a rispettarle.   Per costruire le maggioranze o raggiungere l'unanimità necessarie si deve poter presentare le proposte come un contributo all'interesse generale.   Accompagnare delle proposte ragionevoli – come quelle del MEF del 2016 o quelle del presidente Macron sul bilancio dell'eurozona – con richieste di forti sconfinamenti rispetto ai limiti attuali sarebbe la miglior maniera di bloccarle.   Ciò è vero anche in un momento come quello attuale dove è chiaro a tantissimi che il rilancio congiunturale – oltre che dalle riforme strutturali sempre necessarie – dovrà venire dalla politica di bilancio, visti i margini esigui per un ulteriore sostegno attraverso la politica monetaria e visto il fatto che i bassissimi tassi di interesse attuali migliorano la sostenibilità del debito pubblico di tutti i paesi.