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Primo Piano

Le cose non fatte

Analisi impietosa, ma precisa.

di Fabio Colasanti |

Risorse europee e riforme

 

 

La necessità di preparare un piano che specifichi la maniera come l'Italia intende utilizzare le risorse europee (Piano Nazionale per la Ripresa e la Resilienza, PNRR) sta facendo apparire una grossa difficoltà: l'assenza di un'analisi condivisa delle ragioni per il pessimo andamento della nostra economia negli ultimi 25/30 anni.   A sua volta, l'assenza di un'analisi condivisa impedisce un qualsiasi accordo sulla maniera di correggere questa situazione, sulle riforme da fare.   E questo in un paese come il nostro dove introdurre delle riforme è sempre stato molto difficile.

 

Dal 1991 al 2019, l'Italia è stata il paese con il più basso tasso di crescita nell'Unione europea.   In questo periodo, siamo cresciuti anche meno della Grecia nonostante gli otto anni di recessione di questo paese.   All'inizio del periodo eravamo un paese con un reddito pro-capite superiore a quello della media dell'UE o dell'eurozona, oggi abbiamo un reddito pro-capite inferiore alla media di questi due aggregati.    Siamo anche uno dei paesi con il più basso tasso di occupazione (nel 2019, peggio di noi stavano solo la Polonia, la Croazia e la Grecia).

 

Il declino economico italiano è probabilmente uno dei più studiati e documentati.   Le organizzazioni internazionali, i ricercatori universitari, i think-tank, le banche e le agenzie di rating hanno prodotto un numero impressionante di analisi sulle ragioni del nostro declino economico.   Quasi ogni economista italiano di una certa notorietà ha pubblicato almeno un libro sui problemi odierni della nostra economia.

 

Tutte queste analisi concordano nel dire che a partire dagli anni ottanta la nostra crescita economica è stata progressivamente frenata dall'accumularsi di tanti problemi strutturali.   C'è chi ha messo più l'accento su questo o quel fattore, ma il messaggio centrale dell'analisi è sempre stato lo stesso..   La bozza di PNRR che il nostro governo ha recentemente fatto circolare conferma questa analisi: "L'insoddisfacente crescita italiana è dovuta non solo a fattori strutturali ( … ), ma anche ad una incompleta transizione verso un'economia basata sulla conoscenza" (pag. 11).  

 

I fattori strutturali che appaiono in quasi tutte le analisi sono la complessità del nostro sistema giuridico (troppe leggi, spesso scritte male e incoerenti); la bassa efficienza della pubblica amministrazione; i tempi biblici della giustizia; la non prevedibilità delle decisioni giudiziarie; la mancanza di etica nella vita pubblica e la diffusione della corruzione; la qualità insoddisfacente di tante infrastrutture; il basso livello di istruzione e formazione professionale della popolazione italiana; la bassa spesa per la ricerca, la scuola e l'università e l'assenza di un sistema di aiuti sociali efficace che permetta di far fronte alla disoccupazione e che riduca le sacche di povertà.

 

A fronte di questa quasi unanimità nelle analisi degli specialisti ci sono un'opinione pubblica ed un mondo politico che, di fatto, le respingono.   All'origine di questa situazione paradossale ci sono due tipi di riflessioni.   Una prima reazione è quella che domina nella maggioranza della popolazione e che è evidente sui social networks.   Inconsciamente tante persone rifiutano di accettare che l'Italia, con il suo passato culturale, possa essere diventata così inefficace in campo economico e sociale.   Questa reazione inconscia porta alla ricerca di capri espiatori esterni: devono essere le regole del gioco che sono sbagliate (sistema capitalistico, globalizzazione); deve essere l'arbitro (Unione europea e altre organizzazioni internazionali) che non è imparziale; gli altri paesi (soprattutto la Germania e la Francia) sicuramente giocano sporco.   Queste reazioni non sono frenate dall'impossibilità di spiegare perché qualcuno dovrebbe avercela con l'Italia e dal fatto che, per esempio, gli altri paesi del sud dell'eurozona crescono più di noi pur avendo esattamente le stesse regole europee, lo stesso tasso di cambio e la stessa globalizzazione.

 

Più preoccupante è la reazione della maggioranza del mondo politico e dei commentatori.   Condividere l'analisi degli specialisti significa accettare che il ritorno a tassi di crescita come quelli degli altri paesi europei dipende dal fare delle riforme che correggano i problemi identificati.   Purtroppo quasi tutte le persone che si interessano di politica pensano che oggi nel nostro paese sia impossibile fare le riforme necessarie.

 

Le riforme non sono mai popolari.   Prima di tutto implicano un cambiamento e la reazione immediata della maggioranza della popolazione (tranne di quelli che sono disperati) è di rifiutarlo.   Si ha paura che, in genere, i cambiamenti possano portare a se stessi più svantaggi che vantaggi.   Poi sono sempre complesse e non facili da capire.

 

Per di più c'è il fatto oggettivo che gli effetti positivi delle riforme si vedono solo dopo alcuni anni.   La Germania, quando è entrata nell'unione monetaria, era in una situazione problematica e non competitiva; era definita da molti "the sick man of Europe".   Nel 2003/2004 il governo e l'industria lanciarono un ampio piano di riforme strutturali.   Ma la disoccupazione continuò ad aumentare fino al 2006.   Nel 2005 il cancelliere Schroeder perse le elezioni.    Solo nel 2010, quando la Germania fu il paese che si riprese dalla crisi del 2008/2009 meglio degli altri, ci si rese conto degli effetti positivi di quelle riforme i cui effetti si sentono ancora oggi.

 

L'ultimo tentativo di lanciare un programma serio di riforme nel nostro paese risale alla fase iniziale del governo Renzi.   Ma questo tentativo fu abbandonato all'apparire delle prime difficoltà e fu subito sostituito dalla ricerca del consenso immediato (principio che da allora guida la nostra politica; si veda il proliferare dei "regali elettorali", i tanti bonus che vediamo in ogni campo).

 

In questa situazione di blocco si innestano le decisioni europee per lottare contro la recessione dovuta al Covid-19.   Decisioni del tutto logiche, ogni paese ha tutto da guadagnare dai successi economici dei suoi partner commerciali.   La loro maggiore crescita aiuta la propria.    Ma tra paesi fortemente integrati, come quelli che fanno parte dell'unione monetaria europea, c'è in più il desiderio di evitare nuove crisi delle finanze pubbliche come quelle del 2010/2011.   Quindi i paesi del nord Europa si sono sempre preoccupati di come incoraggiare i paesi che seguono politiche economiche inadeguate e che hanno problemi strutturali a fare le necessarie riforme.

 

Questo problema domina le discussioni di politica economica nell'Unione europea da oltre cinquanta anni e non ha ancora ricevuto una risposta soddisfacente.   Le discussioni sul coordinamento delle politiche economiche (la ricerca della "convergenza") hanno dominato gli anni settanta e ottanta.   Queste discussioni si sono intensificate con la preparazione dell'unione monetaria e hanno portato al Patto di crescita e stabilità.   Dopo lo scoppio della crisi dei debiti sovrani nel 2010 sono state introdotte nuove misure: Fiscal Compact e raccomandazioni rafforzate del "semestre europeo".  

 

Nel 2015, la Commissione europea ha cercato di inserire una piccola "carota" nella sua comunicazione sulla flessibilità nell'applicazione delle regole di bilancio; fare delle riforme poteva permettere un piccolo scostamento aggiuntivo.   Oggi si è riusciti ad introdurre, almeno come principio, un legame tra esborsi dei fondi strutturali e rispetto dello stato di diritto.   Ma per tantissimi anni, a livello accademico, si è discusso della possibilità di introdurre un legame tra questi esborsi e il fare le necessarie riforme strutturali.

 

Gli economisti e gli europeisti hanno scritto moltissimo sul problema di come spingere i governi (soprattutto quelli dei paesi dell'Europa del sud) a fare le necessarie riforme.   Ci sono state molte proposte che hanno cercato di basarsi su meccanismi di mercato e proposte di semplice buon senso.   Anni fa, Dani Rodrik con Ricardo Hausmann e André Velasco di Harvard hanno proposto di abbandonare le lunghe liste di riforme che appaiono in tutte le analisi per concentrarsi in ogni paese su solo una o due riforme.   La loro riflessione del 2006 era basata, come scrivono loro stessi, su quindici anni di discussioni e tentativi infruttuosi.   Proponevano di identificare la o le due riforme necessarie per eliminare i più grossi ostacoli alla crescita.   Del resto, già nel 1966 Paul Baran e Paul Sweezy, nel loro "Il Capitale Monopolistico", avevano enunciato una "legge" molto semplice e giustissima che andava nello stesso senso: la resistenza alle riforme aumenta con il quadrato del numero dei settori colpiti.  

 

Dopo lo scoppio della crisi del Covid, la reazione delle istituzioni europee e dei paesi dell'Unione europea è stata esemplare.   La BCE è intervenuta rapidamente e in maniera massiccia.   Ma si è anche subito capito che sarebbe stato necessario un forte intervento supplementare per aiutare i paesi più colpiti.   Era chiaro che quello a cui alcuni pensavano - e che sarebbe poi diventato il Next Generation EU - avrebbe preso del tempo.   Si trattava di usare le emissioni di eurobond in una maniera molto diversa da come era stato fatto nel passato e di emetterne per un importo molto forte.   Tutto questo avrebbe richiesto decisioni non facili che necessitavano di una ratifica anche da parte dei parlamenti nazionali.

 

Nell'immediato le istituzioni europee e i paesi membri hanno cercato di attivare le possibilità di concedere crediti a bassi tassi di interesse che già esistevano.   La capacità di emettere titoli comuni che la Commissione europea già aveva è stata leggermente rafforzata con delle garanzie ed è diventata il SURE.   Il MES aveva una capacità di prestito residua di 410 miliardi di euro.   Si è deciso di mettere circa la metà di questa cifra a disposizione degli stati membri con una nuova linea di credito praticamente senza condizioni.    E si è deciso di rafforzare le operazioni della BEI.   Nell'insieme, queste tre decisioni hanno messo a disposizione ben 540 miliardi di euro entro qualche settimana dallo scoppio della crisi.

 

Ma se per questi meccanismi non ci sono condizioni di politica macroeconomica, per il Next generation EU queste esistono e rimandano esplicitamente alle riforme che tanti paesi sanno benissimo di dover fare.   Il testo della proposta della Commissione contiene addirittura un articolo specifico (articolo 9) dal titolo: "Misure che legano lo strumento ad una politica economica sana".   L'articolo 14 contiene queste due frasi a proposito dei piani nazionali : "Questi piani specificheranno il programma dello stato membro per i successivi quattro anni per quanto riguarda le riforme e gli investimenti.   I piani di ripresa e resilienza che saranno ammessi a ricevere un finanziamento conterranno un insieme coerente di misure per la messa in opera delle riforme e dei progetti di investimenti pubblici."   Il Next Generation EU è stato concepito anche come uno strumento per dare più efficacia alle raccomandazioni di politica economica europee.

 

L'accesso ai finanziamenti del Next Generation EU dipende quindi dalle proposte fatte per riforme e investimenti.    Le linee guida pubblicate dalla Commissione europea nel settembre scorso indicano chiaramente che i pagamenti futuri non saranno fatti sulla base dello stato di avanzamento dei progetti, ma sulla base dei risultati effettivamente ottenuti con le riforme.

 

Il fatto che l'Unione europea e gli altri paesi si aspettino riforme – e specificamente quelle raccomandate ai vari paesi nel "semestre europeo" – è completamente assente dalle dichiarazioni ufficiali del nostro governo e da quelle della nostra opposizione (la destra sostiene perfino una cosa del tutto illogica: l'utilizzo delle risorse europee per una riduzione del peso delle tasse; come se delle risorse una tantum potessero essere utilizzate per finanziare misure permanenti).   Le riforme non piacciono a nessuno.   Eppure già da parecchio tempo alcuni osservatori hanno ampiamente sottolineato questo punto.   Si legga, per esempio, questo paper di Marco Buti e Marcello Messori o si segua questo dibattito tra due giornalisti esperti di cose europee: Adriana Cerretelli e Andrea Bonanni.

 

La bozza di Piano Nazionale per la Ripresa e la Resilienza che è circolata nei giorni scorsi contiene moltissime dichiarazioni generali sulla direzione in cui andare, ma ben poche indicazioni di riforme da fare.   L'unica riforma che è spiegata con un certo dettaglio è quella della giustizia, ma questo si spiega con le leggi-delega approvate nel 2016, 2017 e poi di nuovo nel 2019 (e che finora non sono servite a molto).   Speriamo che adesso si muova qualcosa.   Una chicca.   Anche l'ultima legge-delega, quella del luglio 2019, è stata approvata con una clausola di un'ipocrisia monumentale, ma che viene utilizzata in quasi tutte le proposte di legge.   L'ultimo articolo (art. 51) dice "Dall’attuazione della presente legge non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio dello Stato.    Le amministrazioni interessate provvedono ai relativi adempimenti nell’ambito delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente".   Oggi, per fortuna, ci sono le risorse per coprire i costi che ogni riforma inevitabilmente comporta.   Ma dove si troverà la volontà politica di fare una riforma della giustizia efficace ?

 

Negli altri campi non c'è nulla.   Per la riforma del sistema amministrativo e quella della pubblica amministrazione ci sono solo parole roboanti e vuote e la promessa di usare di più e meglio le tecnologie digitali.    Nell'insieme nella bozza che è circolata finora non c'è nulla sulle riforme; così come non ci sono indicazioni di progetti specifici e concreti.   Come reagirà l'Unione europea di fronte ad un piano che non parla di riforme e ad una realtà politica che indica che queste riforme probabilmente non saranno fatte ?

 

Ci troviamo di fronte ad un caso di condizionalità molto positiva.   L'Unione europea vuole spingerci a fare quelle riforme che tutti gli esperti sanno essere assolutamente necessarie, ma che i nostri governi non hanno finora avuto il coraggio di mettere sul tavolo.  

 

Chi osserva sconsolato che il nostro paese non è capace di fare riforme spesso pensa anche che l'Unione europea non avrà il coraggio di rigettare il piano italiano.   L'Unione europea avrebbe paura di una crisi politica in Italia; avrebbe paura di dare forza ai sentimenti populisti e anti-europei che serpeggiano in tante parti dell'elettorato italiano.

 

Preoccupazioni comprensibili, ma c'è il rischio che così facendo non si faccia che rinviare questo scontro.   Le regole decise dal Consiglio europeo stabiliscono che i pagamenti intermedi e finali devono essere autorizzati dalla Commissione europea e da un comitato di rappresentanti degli stati membri.   Se il rappresentante di anche uno solo degli stati membri fosse contrario ad un certo pagamento, questo verrebbe bloccato temporaneamente e la cosa verrebbe fatta risalire al Consiglio europeo.   Ci potrebbero essere momenti di forte tensione.

 

Ma anche se si trovassero dei compromessi per risolvere eventuali problemi, come si potrebbe controbilanciare il grande senso di delusione che prevarrebbe in Europa se tra qualche anno il tasso di crescita dell'economia italiana fosse più o meno quello che è oggi?   Molti europeisti vorrebbero, giustamente, che il Next Generation EU diventasse uno strumento permanente dell'Unione europea.   Ma questo sarà possibile solo se i fatti mostreranno la sua utilità nel migliorare il funzionamento delle economie di quei sei/sette paesi per i quali lo strumento è stato creato oggi.  

 

Spendere soldi in disavanzo è necessario per compensare la caduta del PIL nel 2020, ma di per se non modifica la capacità di crescita della nostra economia.   Gran parte dell'allocazione dei fondi prevista nella bozza di PNRR serve per cose assolutamente necessarie (la riduzione degli sprechi energetici e la protezione del territorio).   Ma queste azioni – per quanto necessarie – non avranno un grande effetto sul tasso potenziale di crescita della nostra economia.   Il maggior uso delle tecnologie digitali potrebbe certo aiutare, ma per ritornare alla proposta di Rodrik, Hausmann e Velasco, non sono sicuro che rientrerebbe tra le due riforme più urgenti da fare in Italia.

 

Siamo in una situazione dove paradossalmente dobbiamo sperare nell'inflessibilità dei paesi "frugali" !